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ROQUETE, Felipe Leitão Valadares. Política de Leniência Antitruste: diagnósticos, prognósticos
e uma perspectiva empírica do caso brasileiro. Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v.
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https://doi.org/10.52896/rdc.v12i2.1122
POLÍTICA DE LENIÊNCIA
ANTITRUSTE: DIAGNÓSTICOS,
PROGNÓSTICOS E UMA
PERSPECTIVA EMPÍRICA DO
CASO BRASILEIRO
1
Antitrust Leniency Policy: diagnoses, scenarios
and an empirical perspective of the Brazilian
case
Felipe Leitão Valadares Roquete
2
Fundação Getúlio Vargas – Escola de Direito do Rio de Janeiro – Rio de Janeiro/RJ, Brasil
RESUMO ESTRUTURADO
Contexto: diagnósticos recentes, realizados por organismos internacionais e por pesquisadores,
identificam possível arrefecimento na atratividade de Programas de Leniência Antitruste. A
determinação das possíveis causas é desafiadora, uma vez que existem diferenças institucionais
significativas entre as diversas jurisdições, bem como o acesso a dados detalhados sobre os
programas é restrito devido à sua natureza sigilosa, o que dificulta não apenas o diagnóstico preciso,
mas também o desenho de propostas de aperfeiçoamento que sejam aderentes às especificidades
de cada programa.
Objetivo: o trabalho pretende analisar resultados de pesquisas empíricas, realizadas por outros
pesquisadores e/ou organismos internacionais, sobre Programas de Leniência Antitruste, a fim de
avaliar criticamente os diagnósticos recentes, bem como apresentar estatísticas descritivas sobre o
Programa de Leniência brasileiro.
Método: revisão de literatura e análise exploratória de estatísticas descritivas.
Conclusões: diagnósticos e cenários sobre Programas de Leniência Antitruste precisam ser avaliados
à luz das especificidades institucionais de cada jurisdição e, para tanto, é necessário que sejam
analisados dados não apenas sobre os resultados dos programas, mas também sobre a dinâmica do
processo de negociação.
1 Editor responsável: Prof. Dr. Victor Oliveira Fernandes, Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), Brasília,
DF, Brasil. Lattes: http://lattes.cnpq.br/5250274768971874. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5431-4142.
Recebido em: 08/05/2024 Aceito em: 19/11/2024 Publicado em: 11/12/2024
2 Doutorando em Direito da Regulação (FGV-Rio), Mestre em Ciência Política (UnB) e Bachael em Direito (UFMG),
é servidor público federal da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, sendo atualmente
Coordenador-Geral de Análise Antitruste na Superintendência-Geral do Conselho Administrativo de Defesa Econômica,
responsável pelo Programa de Leniência Antitruste brasileiro.
E-mail: felipe.roquete@fgv.edu.br
Lattes: http://lattes.cnpq.br/7536412920534876
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0690-1171
8
175
Palavras-chave: leniência antitruste; política de defesa da concorrência; pesquisa empírica. mudança
institucional.
STRUCTURED ABSTRACT
Context: recent diagnoses, carried out by international agencies and researchers, identify a
possible decline in the attractiveness of Antitrust Leniency Programs. Determining possible causes
is challenging, as there are significant institutional dierences between dierent jurisdictions, and
access to detailed data about programs is restricted due to their confidential nature, which makes
not only accurate diagnosis dicult, but also design of improvement proposals that adhere to the
specificities of each program.
Objective: this paper aims to analyze the results of empirical research, carried out by other researchers
and/or international agencies, on Antitrust Leniency Programs, in order to critically evaluate recent
diagnoses, as well as present descriptive statistics on the Brazilian Leniency Program.
Method: literature review and and exploratory analysis of descriptive statistics.
Conclusions: diagnoses and scenarios regarding Antitrust Leniency Programs need to be evaluated in
light of the institutional specificities of each jurisdiction and, to this end, it is necessary to analyze
data not only on the results of the programs, but also on the dynamics of the negotiation process.
Keywords: antitrust leniency; competition policy; empirical research; institutional change.
Classificação JEL: K21; L40.
Sumário: 1. Introdução; 2. Programas de leniência antitruste: panorama
e contexto; 3. Programa de leniência antitruste brasileiro: elementos
empíricos; 4. Conclusão; Referências.
The lack of stronger evidence — whether in favor or against the hypothesis that
leniency policies are increasing cartel deterrence and with it social welfare — is
undoubtedly linked to the diculty of identifying how the total population of
cartels changes when leniency policies are introduced or modified. But it is also
clearly linked to an endemic lack of data. The development of meaningful research
on leniency would be facilitated if competition authorities or agencies in charge
of supervising them start to implement more consistent data collection and data
disclosure policies (Spagnolo; Marvão, 2016, p. 26).
1 INTRODUÇÃO
Abordagens prescritivas sobre Programas de Leniência Antitruste são moeda corrente na
literatura. As razões de tal fenômeno são tanto institucionais – pois, dado o sigilo inerente aos principais
parâmetros e resultados do programa, há dificuldades na realização de pesquisas empíricas – quanto
conjunturais, uma vez que a adoção de tais programas se deu de maneira paulatina nas diversas
jurisdições, o que incentivava a busca por textos que expusessem melhores práticas e benchmarking.
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ROQUETE, Felipe Leitão Valadares. Política de Leniência Antitruste: diagnósticos, prognósticos
e uma perspectiva empírica do caso brasileiro. Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v.
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https://doi.org/10.52896/rdc.v12i2.1122
Nessa linha, Hammond (2004) tornou-se exemplo da abordagem prescritiva, pois buscava,
a partir da experiência norte-americana na construção – e reforma – de seu programa de leniência
antitruste, identificar os requisitos essenciais para estruturar efetivamente tais iniciativas.
Ao descrever as três pedras angulares de programas de leniência efetivos – existência
de sanções severas para as condutas anticompetitivas, alta probabilidade de detecção de tais
condutas e a um programa de leniência estruturado com regras transparentes e previsíveis
– Hammond (2004, p. 2) apresentava um guia orientativo para sua implementação. Aqui, mais do que
descrever o real funcionamento de programas de leniência ativos, prescrevia-se um formato do que
se considerava adequado para a produção de resultados efetivos.
Mais recentemente, Volpin e Chokesuwattanaskul (2023) – em um cenário no qual mais de
50 jurisdições já haviam implementado programas de leniência antitruste (OECD, 2023a, p. 7-8) –
ampliaram o rol de fatores que, segundo os autores, garantiriam o sucesso de tais iniciativas. Ainda que
o caráter prescritivo prevaleça, os autores fundam suas proposições em características identificadas
em programas reais, o que representa um passo significativo rumo a uma abordagem empírica.
Os seis critérios propostos (“6Cs criteria”) – clareza; compromisso de ambos os lados na
negociação (discricionariedade limitada da autoridade e dever de cooperação da empresa);
credibilidade (em termos da ameaça crível de detecção da conduta independentemente da leniência);
confidencialidade; cooperação e coordenação entre autoridades; e contexto e cultura – também
avançam no sentido de endogeneizar os elementos estruturantes de programas de leniência antitruste
, o que permite destacar variáveis que possibilitariam avaliar empiricamente seu funcionamento.
Tal abordagem parece ser uma evolução advinda de uma paulatina virada empírica
no que se refere à pesquisa sobre programas de leniência antitruste, a partir da qual tem-se buscado
identificar explicações para (i) as limitações do instrumento, (ii) os resultados alcançados e (iii) o
impacto de tais iniciativas no enforcement das leis antitruste.
Nesse sentido, parte-se dos resultados produzidos pela literatura mais recente sobre acordos
de leniência antitruste, com objetivo de construir as categorias analíticas que pautarão o diagnóstico
e prognóstico (Seção 2), bem como guiarão a análise das estatísticas descritivas do Programa de
Leniência brasileiro (Seção 3). De maneira breve, é possível identificar duas categorias, que congregam
(i) questões estruturais, relacionadas ao crescente custo dos processos de negociação de acordos
de leniência, à existência de investigação em múltiplas jurisdições, aos efeitos intertemporais
do Programa de Leniência no sistema de enforcement antitruste, à crescente complexidade das
condutas, aos os crescentes pontos de interseção entre as condutas anticompetitivas e outras áreas
de políticas públicas e ao uso estratégico das regras dos programas de leniência e das políticas de
acordos pelas empresas e (ii) questõs conjunturais, referentes ao potencial impacto das políticas de
acordo e aos efeitos das Ações de Reparação por Danos Concorrenciais (ARDCs).
O presente artigo pretende avançar na direção aberta pelas pesquisas recentes, analisando
características empíricas do Programa de Leniência Antitruste brasileiro. Para tanto, além da presente
Introdução, serão apresentadas três seções: (i) a primeira apresentará o contexto sobre os programas
de leniência antitruste em diversas jurisdições, (ii) a segunda detalhará características empíricas do
programa brasileiro e (iii) a terceira trará as conclusões.
177
2 PROGRAMAS DE LENIÊNCIA ANTITRUSTE: PANORAMA E CONTEXTO
O instituto da leniência – em linhas gerais, a concessão de benefícios a pessoas jurídicas e/ou
pessoas físicas, em troca da identificação da existência de conduta anticompetitiva e da colaboração
no fornecimento de evidências que a comprove – tornou-se uma ferramenta relevante para detecção
de infrações à ordem econômica. Ainda que sua disseminação tenha sido paulatina, dados recentes
(OECD, 2023a, p. 7) — Gráfico 1 — demonstram que, entre os anos de 2000 e de 2010, o número de
jurisdições com Programas de Leniência ativos teria se multiplicado por oito:
Gráfico 1 – Número acumulado de jurisdições com Programas de Leniência Antitruste, por ano
Fonte: OECD (2023, p. 7).
A efetividade do instituto, contudo, estaria também relacionada à capacidade de os Programas
de Leniência construírem sua reputação ao longo do tempo — em outras palavras, tornarem críveis os
compromissos de concessão de benefícios a partir da colaboração recebida. O Gráfico 2 demonstra
que, em jurisdições associadas à Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), o
número de acordos tende a aumentar com a idade do programa, a indicar que o processo paulatino
de construção de credibilidade é um elemento que pode explicar sua efetividade:
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ROQUETE, Felipe Leitão Valadares. Política de Leniência Antitruste: diagnósticos, prognósticos
e uma perspectiva empírica do caso brasileiro. Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v.
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Gráfico 2 – Número de acordos de leniência por idade do Programa de Leniência, em jurisdições
associadas à OECD
Fonte: OECD (2023a, p. 12).
Contudo, ainda que Programas de Leniência tenham se demonstrado como ferramenta
efetiva para detecção de infrações à ordem econômica — por exemplo, na Espanha, dos 116 cartéis
punidos desde a criação do programa, 46% deles tiveram sua investigação iniciada a partir de um
acordo de leniência (OECD, 2023b, p. 10) — nos últimos anos surgiram questionamentos relacionados
à excessiva dependência das autoridades de defesa da concorrência em relação a estratégias reativas
de detecção.
O esgotamento do instituto derivaria tanto de questões estruturais, quanto conjunturais. Em
relação às estruturais, destacariam-se:
(i) o crescente custo dos processos de negociação de acordos de leniência (advindos tanto do
tempo transcorrido entre assinatura e fim da investigação, quanto do aumento natural das
exigências das autoridades quanto à integridade dos procedimentos de investigação interna
e produção de provas);
(ii) a existência de investigação em múltiplas jurisdições (implicando tanto elevação de
custos para negociações simultâneas, quanto o aumento de riscos oriundos de problemas de
coordenação entre jurisdições);
(iii) os efeitos intertemporais do Programa de Leniência no sistema de enforcement antitruste
(os resultados positivos dos acordos, em termos de detecção e punição, podem desincentivar
o investimento, por parte das autoridades, em outras estratégias e técnicas de investigação
proativas);
(iv) a crescente complexidade das condutas (fato que impactaria tanto o tempo de negociação
— e, portanto, o custo — quanto a própria previsibilidade do programa, pois implicaria a
necessidade de re-construção de ferramentais de análise e de padrões de prova);
1 79
(v) os crescentes pontos de interseção entre as condutas anticompetitivas e outras áreas de
políticas públicas (o que, ao exigir capacidade de coordenação interinstitucional por parte da
autoridade de defesa da concorrência, ampliaria o nível de risco percebido pelos potenciais
colaboradores); e
(vi) o uso estratégico das regras dos programas de leniência e das políticas de acordos pelas
empresas (fato que reduziria o caráter dissuasório da atuação da autoridade de defesa
da concorrência e, simultaneamente, tornaria menos atrativa a adesão ao Programa de
Leniência).
Em relação às questões conjunturais, seriam dois os principais pontos de atenção: (i) o
potencial impacto das políticas — gerais — de acordo e (ii) os efeitos das ARDCs.
As políticas de acordo levadas a cabo pelas autoridades de defesa da concorrência
demonstraram que, uma vez implementadas, poderiam constituir uma ferramenta efetiva
para investigações de cartéis. No período de 2017 a 2021, cerca de 40% dos casos de cartel,
em países da OECD, foram encerrados mediante a assinatura de acordos (OECD, 2022, p. 41)
. Em outras palavras, a concessão de benefícios — seja a imunidade total em relação à multa e/
ou outras sanções existentes, no caso dos proponentes do primeiro Acordo de Leniência, seja o
desconto em relação à multa que seria aplicada, no caso daqueles que assinaram acordos posteriores
— constituiria uma estratégia relevante para solução tempestiva de investigações de cartéis.
Uma política abrangente de acordos, no entanto, precisa (principalmente quando
considerados os colaboradores que se apresentam a partir do segundo lugar da fila) ser calibrada de
maneira bastante precisa: a redução das multas precisa ser suficiente baixa para não desincentivar
(ou tornar menos atrativo) o Programa de Leniência e, simultaneamente, aquela redução precisa ser
suficiente alta para incentivar (our tornar mais atrativo) os acordos para eventuais colaboradores.
Uma análise realizada a partir da realidade de União Europeia demonstrou
que eventuais desequilíbrios poderiam dar ensejo a uma “inflação de acordos”
— a concessão de benefícios a parcela significativa (ou, às vezes, à totalidade) dos integrantes
de um cartel — com potenciais impactos no sistema de enforcement das autoridades de defesa da
concorrência, principalmente no que se refere ao sistema de incentivos que buscasse promover uma
efetiva corrida para ser o primeiro colaborado.
No caso europeu, Marvão e Spagnolo (2023, p. 158-59) apontaram que (i) entre 1998 e 2020,
58% dos casos de cartel incluíram reduções de multa oriundas de acordo (em alguns anos, em 90%
dos casos houve redução de multa fruto de acordo); (ii) no mesmo período, em média 60% dos
participantes de cada cartel punido recebeu algum tipo de redução de multa (considerando-se a
média de 5 participantes em cada cartel, 3 empresas teriam sido beneficiadas por acordos); (iii) a
redução média das multas teria crescido (passando de 23% em 1998, para 60% em 2020).
Nesse sentido, os Gráficos 3 a 5 abaixo trazem dados — relativos a 149 cartéis investigados
entre 1998 e 2020 na União Europeia — que demonstram uma tendência que deve ser considerada
pelas autoridades de defesa da concorrência que possuem Programas de Leniência e políticas de
acordo ativos.
O Gráfico 3 mostra que uma parcela crescente de casos nos quais houve imposição de multa
para participantes de cartel, foi concedida imunidade total (primeiro colaborador), a indicar que o
180
ROQUETE, Felipe Leitão Valadares. Política de Leniência Antitruste: diagnósticos, prognósticos
e uma perspectiva empírica do caso brasileiro. Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v.
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instituto da leniência — aqui entendida como instrumento para deteção do cartel desconhecido pela
autoridade de defesa da concorrência — teria se tornado efetivo ao longo do tempo na jurisdição
europeia:
Gráfico 3 – Percentual de condenações por cartel nas quais foi concedida imunidade pela Comissão
Europeia, por ano, e linha de tendência
Fonte: Marvão e Spagnolo (2023, p. 162).
Já o Gráfico 4 traz os dados consolidados acerca da centralidade que a política de acordos da
Comissão Europeia passou a ter no âmbito da investigação de cartéis. No período de 1998 a 2020, na
maioria dos casos condenados houve a assinatura de acordos e concessão de benefícios, sendo que,
desde 2017, houve algum tipo de acordo em mais de 80% dos casos de cartel. Tal realidade parece
denotar a prevalência de estratégias baseadas em negociação para a instrução de investigações de
cartel pela Comissão Europeia:
181
Gráfico 4 – Percentual de casos de cartel nos quais foi concedida desconto (1 a 100%) em multas por
intermédio de acordos pela Comissão Europeia, por ano, e linha de tendência
Fonte: Marvão e Spagnolo (2023, p. 163).
Finalmente, os dados consolidados no Gráfico 5 indicam que o percentual médio de redução
de multa — em acordos assinados pela Comissão Europeia em casos de cartel — possui uma tendência
de alta no período analisado, a indicar que poderia haver um impacto na estrutura de incentivos que
visasse a fomentar a corrida pelo Acordo de Leniência:
Gráfico 5 – Percentual médio de redução de multa, oriunda de acordos, por membro de cartel pela
Comissão Europeia, por ano, e linha de tendência
Fonte: Marvão e Spagnolo (2023, p. 163).
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e uma perspectiva empírica do caso brasileiro. Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v.
12, n. 2, p. 174-192, 2024.
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Dessa forma, Marvão e Spagnolo (2023, p. 160) apontam para os riscos envolvidos no uso
excessivo de acordos como um substituto para esforços de investigação proativa: no caso, ao se fiar
excessivamente em uma estratégia baseada em negociações, a autoridade de defesa da concorrência
poderia estar reduzindo incentivos para que houvesse uma corrida para ser o primeiro a relatar a
existência do cartel.
Já em relação aos efeitos das ARDCs, o principal argumento centra-se na fato de que, regra
geral, as diversas jurisdições que possuem Programas de Leniência ativos não garantem imunidade
aos colaboradores no que se refere à obrigação de reparar os danos do cartel (OECD, 2023a, p. 15).
Ainda que recebam os benefícios relacionados a cada realidade institucional — isenção/
redução de pagamento de multa e/ou imunidade criminal — a possibilidade de serem demandados
judicialmente para repararem os danos, pelos potenciais prejudicados pela existência do cartel,
poderia reduzir a atratividade dos Programas de Leniência.
A percepção acerca do risco relacionado às ações de reparação de danos
cresce à medida (i) que exista uma estratégia de fomento do enforcement privado
e (ii) que mais decisões judiciais reconheçam a existência do dano e determinem seu
ressarcimento em casos concretos. Em outras palavras, tal percepção de risco — por parte das
empresas que avaliam a possibilidade de colaborar com a autoridade de defesa da concorrência
— é, em grande medida, contextual e dependente da realidade institucional de cada jurisdição.
Contudo, alguns dados empíricos recentes permitem que observemos se os efeitos ocorrem
e, em caso positivo, se haveria uma tendência uniforme. A OECD (2023) consolidou dados de 9 (nove)
jurisdições— não identificadas — a fim de mapear se a introdução das Ações de Reparações por Danos
Concorrenciais teria impactado o número de leniências assinadas.
O Gráfico 6 traz o número anual de leniências, indicando (por intermédio do losango), em
qual ano se passou a permitir a proposição de ARDCs:
183
Gráfico 6 – Número de leniências, por ano, em relação ao ano de introdução da autorização legal
para proposição de Ações de Reparações por Danos Concorrenciais
Fonte: OECD (2023a, p. 17).
Não é possível perceber uma relação unívoca nas jurisdições analisadas: há tanto casos nos
quais, mesmo após a introdução das ARDCs, houve aumento do número de leniência, quanto casos
em que houve diminuição ou mesmo estabilidade.
Contudo, a partir da análise de 1.423 cartéis privados internacionais — suspeitos ou
condenados — relativos ao período de 1990 a 2019, Connor e Lande (2023) demonstram que (i) 1.302
foram punidos por ao menos uma jurisdição, (ii) 790 dos cartéis punidos o foram apenas por intermédio
de multas impostas pela autoridade de defesa da concorrência, sem punições cíveis, (iii) 167 cartéis
pagaram multas e ressarcimento de danos a partir de ARDCs do tipo follow-on e (iv) 98 cartéis apenas
ressarciram dados, sem terem sido multadas pelas autoridades de defesa da concorrência.
Sobre a realidade brasileira, Ragazzo e Veloso (2023) realizaram uma pesquisa empírica
abrangente, a fim de mapear quais eram os principais resultados das ARDCs no país.
Em linhas gerais, ainda que não haja sentença transitada em julgado nos casos analisados,
184
ROQUETE, Felipe Leitão Valadares. Política de Leniência Antitruste: diagnósticos, prognósticos
e uma perspectiva empírica do caso brasileiro. Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v.
12, n. 2, p. 174-192, 2024.
https://doi.org/10.52896/rdc.v12i2.1122
o número de casos em que houve decisão — ainda que provisória — reconhecendo a existência de
danos por cartel é reduzido:
a) das 120 Ações Civis Públicas movidas pelo Ministério Público, em 101 houve decisão
desfavorável na primeira instância e, após interposição da apelação, 100 delas não foram
providas na segunda instância;
b) das 39 ARDCs movidas por particulares, em 36 houve decisão desfavorável na primeira
instância e, após interposição de apelação, 25 delas não foram providas na segunda instância.
Os dados parecem indicar que, no caso do Brasil, as ARDCs ainda não
produziram um número significativo de decisões que tenham capacidade de alterar,
de maneira permanente, a estrutura de incentivos do Programa de Leniência brasileiro
. Contudo, é importante frisar que a ausência de critérios objetivos e consistentes para tratamento
das ARDCs, por parte do Poder Judiciário, pode agregar incerteza ao cenário e, assim, influenciar a
tomada de decisão de potenciais interessados em assinar acordos com as autoridade de defesa da
concorrência.
Finalmente, os principais diagnósticos buscam identificar eventual tendência — fruto daquelas
questões estruturais e conjunturais, anteriormente expostas — do número de leniências assinadas
em diversas jurisdições. O Gráfico 7 mostra que, nos últimos 8 anos, houve um declínio no número de
leniências assinadas, ainda que tal tendência pareça ter se revertido, ainda que parcialmente, entre
2021 e 2022:
Gráfico 7 – Número de leniências, por ano, por blocos geográficos (2015-2022)
Fonte: OECD (2024, p. 17).
185
Como demonstrado, o cenário atual dos Programas de Leniência, no qual se insere o programa
brasileiro, apresenta uma série de desafios para os tomadores de decisão
3
. A próxima seção pretende
apresentar algumas estatísticas descritivas do Programa de Leniência brasileiro, a fim de possibilitar
que eventuais aperfeiçoamentos em seus procedimentos se dêem sob bases empíricas
4
.
3 PROGRAMA DE LENIÊNCIA ANTITRUSTE BRASILEIRO: ELEMENTOS EM-
PÍRICOS
O Programa de Leniência Antitruste brasileiro foi criado no ano 2000
5
, tendo o primeiro
acordo sido assinado em 2003. Desde então, foram assinados 109 Acordos de Leniência pelo Conselho
Administrativo de Defesa Econômica (Cade)
6
.
Dada a sensibilidade das informações relacionadas ao processo de negociação e à identidade
dos signatários, consideradas sigilosas nos termos da legislação de defesa da concorrência
7
, há
escassez de dados para análise da dinâmica e dos resultados das negociações conduzidas pela
autoridade defesa da concorrência brasileira.
Em relação aos resultados, é possível analisar os dados públicos, (i) à medida que os processos
adminsitrativos, no bojo dos quais houve assinatura de Acordo de Leniência, sejam julgados pelo
Tribunal Administrativo do Cade e (ii) as estatísticas consolidadas periodicamente divulgadas pela
Superintendência-Geral
8
.
Já em relação à dinâmica da negociação, não havia registros disponíveis que possibilitassem
a realização de análises sobre possíveis variáveis, endógenas ao procedimento de negociação dos
acordos, que podem influencia-lo.
A partir da consolidação de registros administrativos da Superintendência-Geral do Cade –
relativos a 44 (quarenta e quatro) Acordos de Leniência, assinados no período de 2016 a 2023 – foi
construída uma base de dados inédita
9
, que traz informações sobre a dinâmica interna do processo
3 Conforme a OECD (2023a, p. 9), ainda que seja possível argumentar, diante da tendência de redução no número
de leniências assinadas ao redor do mundo, que tal estatística não permite avaliar (i) a qualidade dos acordos assinados (e
seu impacto dissuasório efetivo em determinada jurisdição) e (ii) se a queda relaciona-se a uma fragilidade dos Programas
(aumento de custos, falta de transparência e previsibilidade, riscos das ARDCs etc.), ao próprio sucesso da ferramenta (em
termos da redução de cartéis existentes, ou seja, do estoque potencial de leniências) ou à ampliação de estratégias pró-ativas
de investigação.
4 Spagnolo e Marvão (2016, p. 25) sugerem que um desenho adequado do Programa de Leniência — calcado na
ponderação adequada de imunidade, abrangência da política de acordos, existência de recompensas para colaboradores,
dentre outros — pode evitar que o program seja utilizado de maneira estratégias pelas empresas envolvidas em cartéis (seja
como uma ferramenta para mitigar riscos de abandono do acordo colusivo, seja como um instrumento para evitar multas e
prejudicar co-cartelistas).
5 Nos termos da Lei 10.149/2000, que acrescentou o artigo 35-B à antiga Lei de Defesa da Concorrência (Lei 8.884/1994).
6 Informações públicas até a data de 30 de abril de 2024: https://www.gov.br/cade/pt-br/assuntos/programa-de-
leniencia/estatisticas.
7 No Brasil, todo o processo de negociação de acordos de leniência antitruste é sigiloso: caso a negociação não resulte
na assinatura de um acordo, a autoridade não poderá manter nenhum registro/documento fornecido; caso haja assinatura,
a identidade dos signatários é mantida em sigilo até o julgamento pelo Tribunal Administrativo (com exceção dos casos nos
quais os signatários abram mão do sigilo).
8 Vide https://www.gov.br/cade/pt-br/assuntos/programa-de-leniencia/estatisticas.
9 A base de dados utilizada no presente artigo será disponibilizada, em repositório público, para acesso aberto a
pesquisadores. Ressalte-se que os dados serão anonimizados e não permitirão a identificação de quaisquer pessoas jurídicas
e/ou pessoas físicas envolvidas nos processos de negociação de Acordos de Leniência.
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ROQUETE, Felipe Leitão Valadares. Política de Leniência Antitruste: diagnósticos, prognósticos
e uma perspectiva empírica do caso brasileiro. Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v.
12, n. 2, p. 174-192, 2024.
https://doi.org/10.52896/rdc.v12i2.1122
de negociação de acordos.
Trata-se de um primeiro passo para possibilitar que variáveis relacionadas à negociação dos
acordos sejam, posteriormente, relacionadas aos seus resultados: (i) tanto no que tange às decisões
do Tribunal Administrativo do Cade nos processos administrativos instaurados a partir de Acordos de
Leniência, (ii) quanto no que se refere à política de defesa da concorrência brasileira.
O Gráfico 8 apresenta o tempo total de negociação
10
, em dias, dos Acordos de Leniencia
assinados, de acordo com o ano de concessão do marker
11
. A negociação mais célere demorou 124
dias, enquanto a mais demorada exigiu 1.267 dias (média = 550 dias; mediana = 477 dias):
Gráfico 8 – Tempo total de negociação, em dias, por Acordo de Leniência assinado, por ano de
concessão do marker
Fonte: elaboração própria.
Já o Gráfico 9 apresenta o tempo médio que os dois principais atores no processo de
negociação – Superintendência-Geral e advogados – despenderam, em dias, por tipo de conduta
relatada (cartel em licitação, cartel privado nacional ou cartel privado internacional). Casos de cartéis
privados internacionais tendem a demandar mais tempo de revisão por parte de ambos, enquanto
10 O tempo total de negociação é igual a: “tempo de revisão da Superintendência-Geral” (tempo despendido na
elaboração e revisão do Histórico de Conduta e documentos de apoio) + “ tempo de revisão dos advogados” (tempo despendido
na revisão do Histórico de Conduta e documentos de apoio) + “tempo morto” (tempo em que o processo de negociação estava
parado).
11 O pedido de marker é o ato em que o proponente do acordo de leniência formaliza, perante a Superintendência-
Geral, seu interesse em iniciar a negociação em relação a uma determinada conduta. Caso o proponente seja o primeiro a
manifestar o interesse – e tenham sido fornecidas as informações básicas sobre a conduta – inicia-se o processo de negociação;
caso não seja o primeiro, é informado que lhe será assegurado lugar na fila.
187
que casos de cartéis privados nacionais demandam menos tempo de análise por parte da autoridade
de defesa da concorrência:
Gráfico 9 – Tempo médio de revisão de documentos, em dias, por tipo de conduta, por ator
Fonte: elaboração própria.
Um dos documentos-chave do Acordo de Leniência é o Histórico de Conduta, que traz o
relato detalhado da infração à ordem econômica, a identificação das pessoas juríficas e/ou fisicas
participantes, bem como a reprodução e a listagem de todas as provas e documentos fornecidos pelo
signatário do acordo. O processo de negociação, portanto, refere-se – em grande medida – ao esforço
de construção e revisão do Histórico de Conduta, elaborado pela Superintendência-Geral a partir
do relato e dos documentos fornecidos pelo proponente do acordo. Assim, o Gráfico 10 apresenta
os dados relativos ao tempo total de negociação, em dias, de acordo com o número de versões do
Histórico de Conduta:
188
ROQUETE, Felipe Leitão Valadares. Política de Leniência Antitruste: diagnósticos, prognósticos
e uma perspectiva empírica do caso brasileiro. Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v.
12, n. 2, p. 174-192, 2024.
https://doi.org/10.52896/rdc.v12i2.1122
Gráfico 10 – Tempo total de negociação, em dias, por Acordo de Leniência assinado, de acordo com
o número de versões do Histórico de Conduta
Fonte: elaboração própria.
O Gráfico 11 traz dados sobre o tempo total, em dias, despendido na revisão de Históricos
de Conduta pela Superintendência-Geral e pelos advogados. Em relação à Superintendência-Geral, o
tempo médio de revisão foi de 210 dias (mediana = 152 dias; menor tempo de revisão: 25 dias; maior
tempo de revisão: 849 dias). Em relação aos advogados, o tempo médio de revisão foi de 265 dias
(mediana = 355 dias; menor tempo de revisão: 55 dias; maior tempo de revisão: 545 dias):
Gráfico 11 – Tempo de revisão dos Históricos de Conduta, em dias, por ator, por Acordo de Leniência
assinado, por ano de concessão do marker
Fonte: elaboração própria.
189
Dados sobre a dinâmica da negociação de acordos de leniência, dessa forma, podem permitir
uma melhor compreensão acerca de variáveis que influenciam o procedimento. Eventuais propostas
de reforma e aperfeiçoamento de programas de leniência antitruste devem considerar, além dos
diagnósticos e cenários gerais, as especificidades e características daquelas processos de negociação,
a fim de possibilitar que mudanças institucionais produzam resultados efetivos.
4 CONCLUSÕES
Programas de Leniência Antitruste, como ferramentas consolidadas para detecção e
persecução de infrações à ordem econômica, enfrentam desafios oriundos de mudanças sistêmicas
nas políticas de defesa da concorrência. Diagnósticos recentes sinalizam, de maneira convergente,
para o risco de que tal ferramenta tenha sua efetividade limitada, principalmente diante das
dificuldades para implementação de novas técnicas de investigação, dos impactos do enforcement
privado, da estrutura de incentivos de políticas amplas de acordo e da crescente complexidade dos
processos de negociação, dentre outros.
As estatísticas descritivas aqui apresentadas – relativas ao Programa de Leniência Antitruste
brasileiro – constituem uma primeira análise exploratória acerca da dinâmica interna do processo de
negociação de Acordos de Leniência assinados, no período de 2016 a 2023, pela Superintendência-
Geral do Cade.
Ainda que a base de dados sobre o Programa de Leniência brasileiro seja limitada a uma
amostra de acordos de leniência mais recentes – não sendo representativa do universo dos acordos
firmados pelo Cade desde 2003 – a análise exploratória possibilitou a identificação de resultados que
convergem, ainda que parcialmente, com os diagnósticos realizados por outros pesquisadores e por
organismos internacionais.
Em relação às categorias análicas, os Gráficos 8, 10 e 11 trazem informações que corroboram,
ainda que forma limitada, problemas estruturais identificados, principalmente aqueles relacionados
à questão de custos crescentes do processo de negociação de acordos de leniência, uma vez que
identificou-se que, entre a concessão do marker e a assinatura do acordo
12
, transcorrem-se, em
média, 550 dias.
Da mesma forma, o Gráfico 9 denota que a existência de investigação em múltiplas jurisdições
– no caso, os acordos de leniência que envolveram cartéis internacionais – pode impactar a duração
da negociação e, assim, os custos envolvidos no procedimento.
Não se pode excluir a hipótese de que tais prazos dilatados advenham da crescente
complexidade das condutas sob investigação, bem como das exigências crescentes no que se refere
à qualidade e integridade das provas demandadas pela autoridade de defesa da concorrência.
Futuramente, com o aperfeiçoamento da base de dados – bem como com a possibilidade de
enriquece-la com bases de dados públicas relacionadas aos processos administrativos sancionadores
13
12 Isso significa 18 meses em média, prazo que não inclui o tempo necessário para instrução e julgamento final do
Processo Administrativo pelo Tribunal do Cade.
13 Incluindo, por exemplo, informações sobre o polo passivo, duração da conduta, existência de TCC e resultado do
julgamento pelo Tribunal Administrativo (condenações, arquivamentos e valores de multas).
190
ROQUETE, Felipe Leitão Valadares. Política de Leniência Antitruste: diagnósticos, prognósticos
e uma perspectiva empírica do caso brasileiro. Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v.
12, n. 2, p. 174-192, 2024.
https://doi.org/10.52896/rdc.v12i2.1122
– será possível analisar e correlacionar outros elementos estruturais, bem como mapear possíveis
impactos das questões conjunturais, como a relação entre Acordos de Leniência e TCCs, e as ARDCs.
Em que pese o ineditismo das informações, é fundamental avançar no aperfeiçoamento da base
de dados, bem como no uso de técnicas mais sofisticadas de análise, principalmente aquelas que
busquem identificar relações entre o processo de negociação e os resultados obtidos em termos
de condenações de cartéis, de efeitos dissuasórios do Programa de Leniência e de avaliação da
efetividade da política de defesa da concorrência.
A disponibilização da base de dados, em repositório público, representa não apenas o primeiro
passo em direção a análises mais aprofundadas, mas também um convite para que pesquisadores
possam utilizar os dados em suas pesquisas empíticas. Somente assim diagnóstico e cenário podem
ser avaliados de maneira mais consequente e abrangente.
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