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EL ESTÁNDAR DE PRUEBA
DE CONOCIMIENTO
MÁS ALLÁ DE TODA
DUDA RAZONABLE EN
EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR DE
INDECOPI – PERÚ:
UNA MIRADA DESDE
LA PRESUNCIÓN DE
INOCENCIA (PRESUNCIÓN
DE LICITUD)
1
The standard of proof of knowledge beyond
all reasonableness doubt in the administrative
sanctioning procedure of Indecopi - Peru: A view
from the presumption of innocence (presumption
of lawfulness)
Mónica María Bustamante Rúa
2
Investigadora Universidad de Medellín – Medellín, Colombia
Jorge Iván Marín Tapiero
3
Investigador Universidad de Medellín – Medellín, Colombia
Editor responsável: Prof. Dr. Victor Oliveira Fernandes, Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), Brasília, DF, Brasil.
Lattes: http://lattes.cnpq.br/5250274768971874. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5431-4142.
1 Recebido em: 12/07/2024 Aceito em: 11/06/2025 Publicado em: 25/06/2025
2 Abogada y Magister en Derecho Procesal – Universidad de Medellín, Doctora en Derecho y Magister en Derecho Pro-
cesal – Universidad Nacional de Rosario – Argentina, Investigadora Postdoctoral Universidad de Salamanca.
E-mail: mmbustamante@udemedellin.edu.co ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1029-1468
3 Abogado, especialista y Magister en Derecho procesal Contemporáneo de la Universidad de Medellín, politólogo de
la Universidad Nacional de Colombia.
E-mail: jmarint@udemedellin.edu.co ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9657-062X
7
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BUSTAMANTE RÚA, Mónica María; MARÍN TAPIERO, Jorge Iván. El estándar de prueba de
conocimiento más allá de toda duda razonable en el procedimiento administrativo sancionador
de Indecopi – Perú: Una mirada desde la presunción de inocencia (presunción de licitud).
Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v. 13, n. 1, p. 139-160, 2025
https://doi.org/10.52896/rdc.v13i1.1141
RESUMEN ESTRUCTURADO
Contexto: Desde la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los criterios
que integran el debido proceso tienen aplicación extensiva a todos los procedimientos, incluido el
administrativo sancionador que sigue el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Protección de la Propiedad Intelectual de Perú (en adelante, Indecopi). En lo que refiere a la relación
entre debido proceso y procedimientos nacionales de cualquier naturaleza (judicial o administrativa),
es deber de los Estados parte realizar desde sus poderes públicos en cualquier instancia y nivel
un análisis de convencionalidad, en el sentido que cualquier norma o actuación del Estado debe
ser analizada no solo en función de la norma constitucional nacional, sino también en función
de las obligaciones internacionales asumidas por el Estado en materia de Derechos Humanos en
general, y en función de la Convención Americana en particular. Por lo cual, con miras a la garantía
de los derechos convencionales y constitucionales, debe precisarse cuál es el estándar de prueba
aplicable en los procedimientos administrativos sancionadores por conductas que vulneren la libre
competencia, que de ninguna manera puede ser arbitraria o puramente subjetiva.
Objetivo: El artículo realiza un análisis sobre las garantías convencionales y constitucionales de
presunción de inocencia (presunción de licitud) y el debido proceso en el contexto del procedimiento
administrativo sancionador. El análisis de la presunción de inocencia (presunción de licitud) se realiza
desde las aristas de regla probatoria (en relación con la carga de la prueba) y regla de juicio (en relación
con el estándar de prueba para la respectiva declaración de responsabilidad) con la finalidad de
demostrar el alto riesgo de vulneración del debido proceso que existe en el procedimiento administrativo
sancionador de Indecopi ante la ausencia de un claro y único estándar de prueba aplicable.
Método: Se realizó una revisión bibliográfica sobre el estándar de prueba en el procedimiento
administrativo sancionador de Indecopi – Perú, la protección de la presunción de licitud de las
conductas y el debido proceso; desde la interpretación hecha por Indecopi, el Tribunal Constitucional
de Perú, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, desde una perspectiva comparada, el
Consejo Administrativo de Defensa Económica de Brasil (Cade). La revisión fue complementada con
un análisis heurístico y propositivo del estándar de prueba aplicable a dicho procedimiento.
Conclusiones: La garantía del debido proceso es integrada por la presunción de inocencia (presunción
de licitud) con reconocimiento en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos. La
garantía de la presunción de inocencia, como derecho humano y derecho fundamental, presenta
varias aristas: i) como regla de tratamiento en el proceso; ii) como regla probatoria (relacionado con
la carga de la prueba); y iii) como regla de juicio (relacionado con el estándar de prueba para declarar
la responsabilidad). Teniendo en cuenta que la presunción de inocencia como regla probatoria
reclama suficiente actividad probatoria por parte del órgano investigador, este debe acreditar la
existencia de los hechos jurídicamente relevantes investigados, para lo cual, podrá utilizar variedad
de medios de prueba entre los cuales se encuentra la prueba indiciaria como prueba indirecta. A la
luz de las decisiones proferidas por Indecopi, el estándar de prueba aplicable en el procedimiento
administrativo sancionador es el de “conocimiento más allá de toda duda razonable”, también
denominado como “plena convicción” o “certeza”, que exige de una adecuada y suficiente actividad
probatoria por parte del órgano investigador.
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Palabras clave: debido proceso convencional; presunción de licitud; procedimiento administrativo
sancionador; estándar de prueba; Indecopi.
STRUCTURED SUMMARY
Context: From the jurisprudence of the Inter-American Court of Human Rights, the criteria that make
up due process have extensive application to all procedures, including the administrative sanctioning
procedure followed by the National Institute for the Defense of Competition and Protection of
Intellectual Property of Peru (hereinater, Indecopi). Regarding the relationship between due process
and national procedures of any nature (judicial or administrative), it is the duty of the States Parties
to carry out a conventionality analysis, in the sense that any norm or action of the State must be
analyzed not only in terms of the national constitutional norm, but also in terms of the international
obligations assumed by the State in terms of Human Rights in general, and in terms of the American
Convention in particular. Therefore, with a view to guaranteeing conventional and constitutional
rights, the standard of proof applicable in administrative sanctioning proceedings for conducts that
violate free competition must be specified, which can in no way be arbitrary or purely subjective.
Objective: The article analyzes the conventional and constitutional guarantees of presumption of
innocence (presumption of lawfulness) and due process in the context of the administrative sanctioning
procedure. The analysis of the presumption of innocence (presumption of lawfulness) is carried out
from the perspective of the evidentiary rule (in relation to the burden of proof) and the rule of judgment
(in relation to the standard of proof for the respective declaration of responsibility) with the purpose
of demonstrating the high risk of violation of due process that exists in Indecopi’s administrative
sanctioning procedure in the absence of a clear and unique applicable standard of proof.
Method: A literature review was conducted on the standard of proof in the administrative sanctioning
procedure of Indecopi - Peru, the protection of the presumption of lawfulness of conduct and due
process; from the interpretation made by Indecopi, the Constitutional Court of Peru, the Inter-
American Court of Human Rights and, from a comparative perspective, Brazil’s Administrative Council
for Economic Defense (Cade). The review was complemented with a heuristic and propositional
analysis of the standard of proof applicable to such procedure.
Conclusions: The guarantee of due process is integrated by the presumption of innocence (presumption
of lawfulness) with recognition in international instruments on Human Rights. The guarantee of the
presumption of innocence, as a human right and fundamental right, has several aspects: i) as a rule
of treatment in the process; ii) as a rule of evidence (related to the burden of proof); and iii) as a
rule of judgment (related to the standard of proof for declaring responsibility). Taking into account
that the presumption of innocence as an evidentiary rule requires sucient evidentiary activity on
the part of the investigating body, it must prove the existence of the legally relevant facts under
investigation, for which it may use a variety of means of proof, including circumstantial evidence as
indirect evidence. In light of the decisions issued by Indecopi, the standard of proof applicable in the
administrative sanctioning procedure is that of “knowledge beyond reasonable doubt”, also known as
“full conviction” or “certainty”, which requires an adequate and sucient evidentiary activity by the
investigating body.
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BUSTAMANTE RÚA, Mónica María; MARÍN TAPIERO, Jorge Iván. El estándar de prueba de
conocimiento más allá de toda duda razonable en el procedimiento administrativo sancionador
de Indecopi – Perú: Una mirada desde la presunción de inocencia (presunción de licitud).
Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v. 13, n. 1, p. 139-160, 2025
https://doi.org/10.52896/rdc.v13i1.1141
Keywords: conventional due process; presumption of lawfulness; administrative sanctioning
procedure; standard of proof; Indecopi.
Clasificación JEL: K21; K23; K40; K42.
Sumario: 1. Introducción; 2. El necesario punto de partida:
Los hechos jurídicamente relevantes en el procedimiento
administrativo sancionador; 3. La presunción de licitud
(presunción de inocencia) en el derecho administrativo
sancionador; 4. Criterios jurisprudenciales de la
presunción de inocencia y el debido proceso aplicables
al procedimiento administrativo sancionador; 5. La
prueba indiciaria en el procedimiento administrativo
sancionador y el cuestionamiento frente a la exigencia
de los contraindicios; 6. El punto de cierre: el estándar de
prueba en el procedimiento administrativo sancionador;
7. Propuesta: Elementos estructurales de un estándar de
prueba; 8. Consideraciones Finales; Referencias.
1 INTRODUCCIÓN
El presente artículo realiza un análisis sobre las garantías convencionales y constitucionales de
presunción de inocencia (presunción de licitud) y el debido proceso en el contexto del procedimiento
administrativo sancionador. El análisis de la presunción de inocencia (presunción de licitud) se
realiza desde las aristas de regla probatoria (en relación con la carga de la prueba) y regla de juicio
(en relación con el estándar de prueba para la respectiva declaración de responsabilidad). Para
ello, se parte de la noción de los hechos jurídicamente relevantes. Luego se presentan los criterios
jurisprudenciales establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante,
Corte IDH) y el Tribunal Constitucional del Perú para la presunción de inocencia y el debido proceso
aplicables al procedimiento administrativo sancionador, en contraste con la posición del Consejo
Administrativo de Defensa Económica de Brasil (Cade) desde una perspectiva comparada.
Resulta de especial interés la observancia de los criterios establecidos por la Corte IDH, toda
vez que han influenciado en la progresividad del debido proceso y tienen aplicación extensiva a todos
los procedimientos, incluido el administrativo sancionador que sigue el Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (en adelante, Indecopi). Además,
producto de la convencionalización y constitucionalización de la presunción de inocencia, se entiende
que la misma: i) vincula a todos los poderes públicos; ii) es de aplicación directa e inmediata; iii) debe
ser interpretada de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos; iv) goza
de una vía privilegiada para su protección en los ordenamientos jurídicos nacionales (mecanismo de
amparo) y en instancia internacional.
Posteriormente se integra un análisis de la prueba de los hechos en el procedimiento
administrativo sancionador, para lo cual, se parte de la relación entre prueba indiciaria (que es el
medio de prueba de uso frecuente por Indecopi) y el estándar de prueba (indicios razonables, plena
convicción, conocimiento más allá de toda duda razonable). Como consecuencia de este análisis,
143
se describe la estructura de la prueba indiciaria, detallando sus elementos de hecho base (hecho
indicio o premisa menor), regla de la sana crítica (inferencia razonable o premisa mayor) y el hecho
presunto o presumido (conclusión). Luego se explica la diferencia entre los hechos jurídicamente
relevantes y los hechos indicadores (hechos indicios o premisas menores), sin que pueda concluirse
que son equiparables. El hecho indicador sirve de base para la acreditación del hecho jurídicamente
relevante, pero es apenas el primer eslabón del indicio, que deberá complementarse con la regla de
la sana crítica (máxima de la experiencia, regla de la lógica o de la ciencia – inferencia razonable) que
permita arribar como conclusión a la probable ocurrencia del hecho investigado.
A partir de dichos planteamientos, se realiza un análisis sobre el estándar de prueba aplicable
en el procedimiento sancionador con relación a la presunción de licitud en su faceta de regla de
juicio fáctica. Para ello, se hace una breve mención a la responsabilidad subjetiva en este ámbito,
se relacionan algunas resoluciones de Indecopi en las que aplica el estándar de más allá de toda
duda razonable o plena convicción y se identifican los grados de convicción definidos por la propia
autoridad administrativa sobre la comisión de una infracción administrativa.
Por último, se presentan las conclusiones encaminadas a destacar la importancia de la
presunción de inocencia y el debido proceso en el procedimiento administrativo sancionador.
2 EL NECESARIO PUNTO DE PARTIDA: LOS HECHOS JURÍDICAMENTE
RELEVANTES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Para los propósitos de este artículo, se entenderá por hecho jurídicamente relevante,
aquellos que corresponden a los presupuestos fácticos previstos por el legislador en la norma. La
determinación de los hechos descritos por el legislador está supeditada a la adecuada interpretación
de la norma, para lo cual debe utilizarse, entre otras herramientas: los criterios de interpretación
normativa, la jurisprudencia nacional y la jurisprudencia de la Corte IDH.
Sobre la importancia de los hechos jurídicamente relevantes, manifiesta Taruo:
El problema de la verdad tiene que ver con todos los hechos que resulten ser
jurídica o lógicamente relevantes. Ello se plantea sin duda con respecto a los
hechos jurídicamente relevantes, ya que, como se mencionó, de la averiguación
de la verdad de los enunciados depende la posibilidad de aplicar válidamente
la norma que determina la decisión y, por ende, la justicia de ésta. Sin embargo,
también los enunciados que describen hechos lógicamente relevantes tienen que ser
comprobados como verdaderos, ya que, de no serlo, no podrían constituir premisas
cognoscitivamente válidas para la formulación de inferencias relativas a la verdad o
a la falsedad de un enunciado concerniente a un hecho jurídicamente relevante. Todo
ello equivale a decir, en el ámbito del proceso, que el juez tiene que fundamentar la
decisión en una reconstrucción verídica de todos los hechos relevantes de la causa,
obviamente, con base en una evaluación racional de las pruebas en su poder para
llegar al conocimiento de estos hechos (Taruo, 2013, p. 17).
De lo anterior, se reafirma la importancia de la acreditación objetiva de los hechos
jurídicamente relevantes consagrados por el legislador como fundamento de la decisión de
naturaleza judicial o administrativa. La omisión de la identificación de los hechos jurídicamente
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BUSTAMANTE RÚA, Mónica María; MARÍN TAPIERO, Jorge Iván. El estándar de prueba de
conocimiento más allá de toda duda razonable en el procedimiento administrativo sancionador
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relevantes en el procedimiento administrativo sancionador cuestiona la justicia y coherencia interna
de la decisión. En este sentido, expresa Taruo que la decisión final debe reunir tres condiciones
para garantizar que sea justa:
a) el ser la decisión el resultado final de un procedimiento en el cual hayan sido
respetadas las garantías procesales; b) el estar fundamentada la decisión en una
comprobación verídica de los hechos controvertidos; c) el ser la decisión el resultado
de una correcta interpretación aplicativa de las normas pertinentes en el caso
concreto (Taruo, 2006, p. 186).
Para que pueda predicarse una correcta interpretación de las normas pertinentes en el caso
concreto debe existir coherencia interna y universalidad de la decisión. Por coherencia interna de la
decisión se entiende
la correspondencia entre el caso en cuestión concreto comprobado por el juez (el
“hecho”) y el caso abstracto determinado por medio de la interpretación (la “norma”)
y referido al caso especial (o sea “concretado”). No es fortuito que sea en la relación
entre estos dos elementos fundamentales de la decisión donde se determina el
momento central de su posible racionalidad. Esto es más bien obvio puesto que, en el
contexto específico de la decisión, es necesario que la norma interpretada sirva para
cualificar jurídicamente, “precisamente aquellos hechos” que el juez ha comprobado
como verdaderos (no otros hechos, o hechos hipotéticos, pero no probados en juicio)
(Taruo, 2006, p. 187).
La elección, interpretación y aplicación normativa no es coherente cuando la decisión está
sustentada en errores de apreciación probatoria, motivaciones aparentes o sofísticas y hechos
hipotéticos no identificados en la decisión. En la siguiente gráfica se observa la correcta ilación de
estos elementos para una decisión justa:
Gráfico 1. Relación lógica entre hechos, pruebas, normas y decisión
Fuente: elaboración propia.
La adecuada identificación de los hechos jurídicamente relevantes en los procedimientos
administrativos sancionadores está directamente relacionada con la afectación al principio, derecho
humano y fundamental de la presunción de inocencia desde una vertiente material, así como con el
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debido proceso y la congruencia de la decisión; que pasarán a estudiarse pormenorizadamente.
3 LA PRESUNCIÓN DE LICITUD (PRESUNCIÓN DE INOCENCIA) EN EL
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
La presunción de licitud en los procedimientos administrativos sancionadores deriva del
principio, derecho humano y fundamental de la presunción de inocencia, consagrado en el artículo 2
numeral 24 literal e) de la constitución política del Perú y en el artículo 8 de la Convención Americana
de Derechos Humanos (en adelante, CADH). Este derecho goza de un doble carácter: i) una vertiente
material relacionada con la acreditación de los hechos jurídicamente relevantes y la culpabilidad en la
comisión de las conductas investigadas; y ii) una vertiente formal relacionada con el régimen probatorio.
La naturaleza sustancialmente procesal de la presunción de inocencia, se manifiesta
en que la carga de la prueba recae sobre la Administración permitiendo la destrucción
de la presunción, la cual es siempre posible (en cuanto que es iuris tantum) pero
como mínimo debe suponer la prueba de los hechos constitutivos y de los elementos
integrantes del tipo. La imputación de responsabilidad no puede realizarse por
simples indicios y conjeturas, sino que debe estar suficientemente razonada (Perú,
2017b, p. 27).
Así, desde la experiencia española, la presunción de inocencia como regla probatoria ha
sido analizada por la jurisprudencia, declarando que tiene implicaciones directas sobre cómo debe
ser el procedimiento probatorio con todas las garantías procesales que permita la derrota de la
presunción mediante una decisión de condena. Para Ferrer Beltrán (2010, p. 12) se deben cumplir unos
requisitos para que la presunción sea vencida y no violada, estos son: a) debe ser la conclusión de un
procedimiento en el que haya existido una mínima actividad probatoria; b) que pueda considerarse
como prueba de cargo; c) suministrada por la acusación; d) practicada en juicio oral; y e) que haya
sido obtenida respetando todas las garantías constitucionales y legales.
En ese sentido, sostiene Climent Durán (1999) que en principio la jurisprudencia española
parte de la afirmación de que cualquier persona es inocente, a menos que otra cosa se pruebe, lo
cual significa primero que nadie está obligado a probar su propia inocencia y de otro lado, que quien
afirme la culpabilidad de otra persona tendrá la carga de probarlo, de allí que la presunción iuris
tantum sobre la inocencia de que goza el acusado, desplaza hacia el acusador la carga de probar que
el acusado ha cometido un delito.
Y puntualmente valora que la prueba habrá de ser suficiente, legítima y racional, esto es,
que la actividad probatoria ha de generar como resultado la producción de una prueba que: a)
respete las exigencias legales para su producción (legitimidad); b) cuente con una mínima actividad
probatoria (suficiente); c) su valoración se adecue a las exigencias impuestas por las enseñanzas de
la experiencia (racional). En esa medida concluye el autor español que no cabe invertir la carga de la
prueba cuando no hay prueba de cargo al decir:
Cuando no se ha logrado reunir una prueba de cargo que sea bastante para destruir
la presunción de inocencia, es inaceptable invertir la carga de la prueba, derivando
hacia el acusado la carga de probar su propia inocencia o de su no culpabilidad.
Esto significaría implantar una presunción de culpabilidad en sustitución de la
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conocimiento más allá de toda duda razonable en el procedimiento administrativo sancionador
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presunción de inocencia, con vulneración del derecho fundamental consagrado en el
artículo 24.2 de la Constitución (Climent Durán, 1999, p. 245-246).
Así las cosas, la presunción de inocencia hace referencia no solo al modo en que se establece
la responsabilidad, sino también cómo opera la carga de la prueba. Esta reflexión propia del
escenario penal resulta igualmente aplicable al escenario del derecho administrativo sancionador
desde el principio de licitud, dado que no es el administrado quien debe probar su inocencia, pues
él se presume inocente hasta tanto el Estado (Indecopi) pruebe lo contrario, esto es, que tiene
responsabilidad subjetiva y que se ha desvirtuado la presunción de licitud (presunción de inocencia).
En un Estado democrático y constitucional de Derecho (a la luz del artículo 43 constitucional
peruano) (Perú, 1993) corresponde siempre a la organización estatal (en este trabajo, Indecopi) la
carga de probar que el administrado es responsable o que produjo o que participó en la comisión de
la conducta imputada, lo que se conoce como principio onus probandi incumbit actori.
La actividad probatoria que despliega el organismo investigador, esto es, la Secretaría Técnica
de Indecopi, debe entonces encaminarse a destruir la presunción de que goza el imputado, a producir
la prueba respetando las exigencias legales para su producción, de manera suficiente y racional. Así
pues, no le incumbe al administrado desplegar actividad probatoria a fin de demostrar la presunción
de licitud (presunción de inocencia), pues exigirlo implicaría la demostración de un hecho negativo.
Además, recuérdese que la presunción de inocencia es transversal a todo tipo de procedimientos
de naturaleza jurisdiccional o administrativa, a partir de los instrumentos internacionales de Derechos
Humanos y desde la interpretación de la Constitución Política del Perú de 1993, tiene el rango
de derecho humano y derecho fundamental, en virtud del cual, el imputado en el procedimiento
administrativo sancionador, no está obligado en este escenario y de ninguna manera a presentar
prueba de su inocencia. Este derecho le acompaña desde el inicio de la investigación administrativa
hasta la decisión final y se le apareja del grado de convicción como estándar de prueba. Pretender lo
contrario sería invertir inadecuada, inconvencional e inconstitucionalmente la carga de la prueba a
cargo del Estado peruano.
4 CRITERIOS JURISPRUDENCIALES DE LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA Y
EL DEBIDO PROCESO APLICABLES AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
A continuación, se presentan los criterios jurisprudenciales establecidos por la Corte IDH y
el Tribunal Constitucional del Perú con relación a la presunción de inocencia y el debido proceso,
aplicables al procedimiento administrativo sancionador. El estudio y relación detallada que se
presenta tiene como propósito demostrar que Indecopi, como entidad administrativa sancionadora
del orden nacional, también debe aplicar y respetar dichos criterios, so pena de incurrir en el
desconocimiento de garantías como la presunción de inocencia (presunción de licitud), que puede
conllevar a una nulidad procesal por violación al debido proceso o incluso conducir al ejercicio
legítimo del mecanismo constitucional de amparo.
Debe tenerse en cuenta que la presunción de inocencia ha sido reconocida como un derecho
humano en el artículo 8.2 de la CADH (1969) y como derecho fundamental en el artículo 2 numeral 24
literal e) de la Constitución Política de Perú de 1993. Asimismo, en el procedimiento administrativo
147
sancionador se consagra bajo la nominación de presunción de licitud como un principio de la
potestad sancionadora administrativa, en el artículo 248 numeral 9 del Texto Único Ordenado de
la Ley nº 27444, en los siguientes términos: “9. Presunción de licitud. Las entidades deben presumir
que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en
contrario” (Perú, 2001).
En consecuencia, teniendo en cuenta la importancia de la presunción de inocencia como
principio, regla probatoria (carga de la prueba en cabeza de la administración) y como regla de juicio
(en relación con la exigencia del estándar de prueba para desvirtuarlo), a continuación, se presentan
los desarrollos jurisprudenciales en Corte Interamericana y Tribunal Constitucional del Perú.
Debe tenerse en cuenta, en lo que refiere a la relación entre debido proceso y procesos
nacionales, el deber de los Estados de realizar un análisis de convencionalidad, en el sentido
que cualquier norma o actuación del Estado (incluido Indecopi como autoridad administrativa
sancionadora) debe ser analizada no solo en función de la norma constitucional nacional, sino
también en función de las obligaciones internacionales asumidas por aquel en materia de derechos
humanos, en general, y en función de la CADH en particular. Así, se observa cómo la jurisprudencia
de la Corte IDH ha influenciado en la progresividad del debido proceso, extendiéndolo a los
procedimientos administrativos sancionadores como el que sigue Indecopi y definiéndolo incluso en
la actualidad como undebido proceso renovadoque impacta en todo el sistema de protección de
derechos humanos en los países de Latinoamérica:
El debido proceso es el derecho – base de todo sistema de protección de derechos
y refleja, como pocos, la evolución y dinamismo de la teoría y práctica del marco
jurídico de los derechos humanos. En efecto, el debido proceso ha sufrido un doble
proceso de expansión. Por un lado, aunque anclado inicialmente en el marco del
derecho penal, el debido proceso es hoy una verdadera línea transversal en la
función evaluadora de cualquier instancia de poder público, o incluso privado, que
pueda de alguna manera afectar los derechos. En este sentido, ha experimentado
una expansión que llamaremos horizontal. Pero, adicionalmente, el derecho al
debido proceso ha sabido incluir cada vez mayores garantías y contenidos en su
definición misma comprendiendo facetas distintas e innovadoras de garantías bien
establecidas como el tribunal competente, independiente e imparcial, la noción de
plazo razonable, el derecho de defensa o la protección judicial, entre otros. A ello nos
referimos como expansiónvertical (Salmon; Blanco, 2012, p. 45).
Sobre la aplicación del debido proceso en otras materias, precisa García Ramírez y Negrete
Morayta (2015, p. 20) exjuez del tribunal interamericano,que la jurisprudencia de la Corte ha atribuido
un “carácter expansivo” a las garantías previstas en el artículo 8.2 de la CADH, para ampliar la tutela
judicial en todos los supuestos. En lo que respecta a laexpansión horizontal del debido proceso,
Bustamante Rúa, Toro Garzón y Marín Tapiero (2019, p. 228) encuentran las siguientes características:
a) Que la garantía del debido proceso se extiende a todo acto emanado del Estado que
pueda afectar derechos. En consecuencia, no se restringe ni a los procesos judiciales, ni
entre ellos solo a los procesos penales, dado que incluye los procedimientos administrativos
sancionadores y la inserción de otras materias como la fiscal laboral, civil, disciplinaria,
electoral y el procedimiento de juicio político.
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BUSTAMANTE RÚA, Mónica María; MARÍN TAPIERO, Jorge Iván. El estándar de prueba de
conocimiento más allá de toda duda razonable en el procedimiento administrativo sancionador
de Indecopi – Perú: Una mirada desde la presunción de inocencia (presunción de licitud).
Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v. 13, n. 1, p. 139-160, 2025
https://doi.org/10.52896/rdc.v13i1.1141
b) Los efectos protectores del debido proceso no se limitan al momento mismo del desarrollo
del proceso, sino que se extiende temporalmente desde la fase previa de investigaciones
hasta la etapa final del proceso que comprende incluso la ejecución de las sentencias o
resoluciones.
En este sentido, la jurisprudencia convencional no es simplemente orientadora, sino
que resulta obligatoria para todas las autoridades (en su dimensión subjetiva y objetiva), con
independencia del procedimiento interno que realicen los órganos y autoridades internas para
coordinar su implementación y cumplimiento, así como los demás actos que se realicen para dar a
conocer y adoptar la sentencia y jurisprudencia internacional (Ferrer Mac-Gregor, 2011, p. 328).
Por lo anterior, se interpreta que la jurisprudencia en materia de presunción de inocencia y
debido proceso en materia penal se debe extender a los procedimientos administrativos sancionadores
como pasará a verse.
4.1. Corte Interamericana de Derechos Humanos - Presunción de inocencia y
debido proceso
En los casos Cantoral Benavides vs Perú (2000), Ricardo Canese vs Paraguay (2004), Cabrera
García y Montiel Flores vs México (2010), Rosendo Cantú y Otra vs México (2010), Leopoldo Mendoza
vs Venezuela (2011), Zegarra Marín vs Perú (2017) y Petro Urrego vs Colombia (2020)
4
, la Corte IDH fijó
los siguientes criterios jurisprudenciales con relación a la presunción de inocencia: i) no puede ser
desvirtuada mientras no obre plena prueba de la responsabilidad y que satisfaga el estándar de
prueba; ii) puede ser violada por cualquier autoridad pública; iii) es regla de juicio y regla de prueba;
iv) es condición de posibilidad para la realización de las demás garantías judiciales; v) se relaciona
con el principio onus probandi, según el cual, la carga de la prueba corresponde a la parte que acusa;
vi) no le corresponde al acusado demostrar su inocencia.
Como lo Plantea Ferrer Mac-Gregor (2011), un alto porcentaje de la producción jurisprudencial
en este tribunal interamericano está relacionado con las garantías judiciales que consagra el artículo
8 de la CADH, esto es, el debido proceso convencional al cual se integra la presunción de inocencia.
A continuación, se relacionan solo algunos casos que desarrollan reglas jurisprudenciales para
el debido proceso. En los casos Tribunal Constitucional vs Perú (2001), Baena Ricardo y otros vs
Panamá (2001), Ivcher Bronstein vs Perú (2001), Claude Reyes y otros vs Chile (2006), Yvon Neptune
vs Haití (2008), Ruano Torres y Otros vs El Salvador (2015), Chocrón Chocrón vs Venezuela (2011),
López Mendoza vs Venezuela (2011), López Lone y Otros vs Honduras (2015), García Ibarra vs Ecuador
(2015) y J vs Perú (2013), el tribunal interamericano fijó los siguientes criterios jurisprudenciales con
relación a esta garantía: i) su aplicación no se limita a los recursos judiciales; ii) se aplica en cualquier
materia, incluyendo actos administrativos sancionatorios (casos Baena Ricardo & Otros vs Panamá
2001 e Ivcher Bronstein vs Perú 2001); iii) el procesado tiene derecho a conocer los motivos en que
se basa la decisión de acusación y la resolución del caso; iv) toda persona tiene derecho a conocer
la imputación en un lenguaje claro y comprensible, con precisión del fundamento normativo de
la conducta atribuida; v) la argumentación del fallo y ciertos actos administrativos deben permitir
conocer cuáles son los hechos, los motivos y las normas que tuvo en cuenta la autoridad para tomar
4 Todos los procesos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos mencionados en este artículo pueden
consultarse en la página: https://www.corteidh.or.cr/casos_sentencias.cfm.
149
la decisión, a fin de descartar cualquier asomo de arbitrariedad; vi) implica un deber de motivación
explícito de la decisión.
4.2. Tribunal Constitucional del Perú - Presunción de inocencia y debido proceso
La cuarta disposición final de la Constitución Política del Perú de 1993 establece que las normas
y garantías que la Constitución reconoce, entre ellas, la presunción de inocencia y el debido proceso,
deben interpretarse de conformidad con los tratados internacionales sobre la materia que han sido
ratificados por el Perú (Perú, 1993). Al respecto, debe tenerse en cuenta que la CADH fue aprobada
por el Estado peruano por el Decreto Ley nº 22231 de 1978. Por lo cual, toda interpretación sobre
derechos humanos que realice cualquier autoridad debe hacerse de sujeción a las disposiciones de
este tratado internacional y la interpretación que sobre el mismo realiza el tribunal interamericano.
El artículo 2 º numeral 24 literal e) de la Constitución Política de Perú de 1993, se reconoce el
derecho de toda persona a ser considerada inocente mientras no se le haya declarado judicialmente
su responsabilidad (Perú, 1993).
Precisamente en la Sentencia número 0618-2005-HC/TC del 4 de agosto de 2005, el Tribunal
Constitucional del Perú sobre la presunción de inocencia, indicó que es una presunción iuris tantum,
según la cual “a todo procesado se le considera inocente mientras no se pruebe su culpabilidad;
vale decir, hasta que no se exhiba prueba en contrario”. Este es un criterio que se extiende al
procedimiento administrativo sancionador, dado que la autoridad administrativa debe probar los
hechos jurídicamente relevantes y la responsabilidad subjetiva del administrado con respeto al
principio de licitud.
Debe llamarse la atención sobre la escasa cantidad de precedentes vinculantes que refieran
la presunción de inocencia en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Perú, sin los cuales
se carece de un marco interpretativo claro sobre los alcances y límites de este principio y derecho,
tornándose imperativa la observancia de los pronunciamientos interamericanos ya descritos.
De igual manera, con relación al alcance del debido proceso, en sentencias 2192-2004-AA/
TC del 9 de febrero de 2005, 2939-2004-AA/TC del 26 de octubre de 2005, 03741-2004-AA/TC del 11 de
octubre del 2006, 08865-2006-PA/TC del 22 de mayo de 2007 y 05085-2006-PA/TC del 7 de mayo del
2007, el Tribunal Constitucional del Perú fijó los siguientes criterios: i) los principios que informan
la potestad punitiva del Estado (entre ellos, el de legalidad y culpabilidad) son principios básicos
del proceso sancionador; ii) el debido procedimiento administrativo se extiende también a las
personas jurídicas; iii) el debido proceso se extiende al procedimiento administrativo siguiendo la
jurisprudencia de la Corte Interamericana; iv) el debido proceso en sede administrativa integra un
conjunto de principios y derechos que forman parte de su contenido mínimo.
Los criterios jurisprudenciales sobre la presunción de inocencia y el debido proceso
establecidos por la Corte IDH y el Tribunal Constitucional del Perú llaman la atención sobre el deber
de control de convencionalidad en cabeza de Indecopi, en el sentido que sus decisiones deben
respetar no solo las normas nacionales constitucionales, legales o administrativas, sino también las
obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano en materia de Derechos Humanos. Por
lo cual, Indecopi debe aplicar dichos criterios jurisprudenciales del nivel convencional y constitucional
so pena de incurrir en el desconocimiento de garantías como la presunción de inocencia (presunción
150
BUSTAMANTE RÚA, Mónica María; MARÍN TAPIERO, Jorge Iván. El estándar de prueba de
conocimiento más allá de toda duda razonable en el procedimiento administrativo sancionador
de Indecopi – Perú: Una mirada desde la presunción de inocencia (presunción de licitud).
Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v. 13, n. 1, p. 139-160, 2025
https://doi.org/10.52896/rdc.v13i1.1141
de licitud), el principio de legalidad y el derecho de defensa.
El desconocimiento de las garantías y derechos de la convención por algún Estado parte a
través de sus diferentes órganos, organismos y entidades públicas, una vez se hayan agotado los
mecanismos dispuestos por el ordenamiento interno respectivo, habilita para que sea el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos el que conozca el asunto, primero a través de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y, en última ratio, por medio de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos.
5 LA PRUEBA INDICIARIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR Y EL CUESTIONAMIENTO FRENTE A LA EXIGENCIA DE
LOS CONTRAINDICIOS
Indecopi es una entidad adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú, que
desarrolla sus funciones de acuerdo con lo señalado en su Ley de Organización y Funciones aprobada
por Decreto Legislativo nº 1033, según el cual, es el órgano encardo de vigilar la libre iniciativa
privada y la libertad de empresa, la eliminación de las barreras burocráticas ilegales e irracionales
que afectan a los ciudadanos y empresas, defender la libre y leal competencia, proteger los derechos
de los consumidores, entre otras labores conexas con las ya enunciadas.
En consecuencia, para el desarrollo de dichas funciones y, en especial, para la acreditación de
las conductas que vulneran el orden económico y demás bienes jurídicos tutelados por su competencia,
Indecopi puede utilizar variedad de medios de prueba, tales como documentos, declaraciones de
parte, testimonios, inspecciones, pericias, u “otras pruebas si a criterio de la Secretaria Técnica
son necesarias para el esclarecimiento de los hechos denunciados o imputados” así lo consagra el
artículo 30 del Texto Único Ordenado de la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas y, en
forma similar, el artículo 26 de la Ley de Represión de la Competencia Desleal (Perú, 2019).
En el ordenamiento jurídico de Perú, el indicio es medio de prueba autónomo transversal a
todos los procedimientos (incluyendo el administrativo sancionador). Por lo cual, conviene precisar el
concepto de indicio, así como la estructura de la prueba indicaría para que sea suficiente como prueba
indirecta para desvirtuar la presunción de licitud (presunción de inocencia). Se entiende por indicio:
“cualquier cosa o circunstancia de la que se puedan extraer inferencias y formular conclusiones sobre
la verdad o falsedad de un enunciado que se refiere a un hecho relevante para la decisión” (Taruo,
2015, p. 104).
Sobre la estructura del indicio, precisa Taruo (2015, p. 104) que “su estructura argumentativa
se basa en inferencias, en las que, a partir de una premisa construida con base en lo que se asume como
indicio –o como fuente de presunción simple, o como ‘materia de prueba’– se llega a consecuencias
sobre un factum probandum”.
Por lo tanto, la prueba por indicios puede expresarse mediante la siguiente estructura:
i) Hecho base o indicio (premisa menor) - punto de apoyo de toda presunción, de carácter
indirecto y sobre el que se asienta el resto de los demás elementos.
ii) Reglas de la sana crítica: principios de la lógica, máximas de la experiencia y conocimientos
científicos (premisa mayor).
151
ii) Hecho presunto o presumido (conclusión) – consecuencia que se deduce del hecho básico
(Nieva Fenoll, 2012, p. 8-9).
Sobre la premisa menor explica Manzini (1952; apud San Martín Castro, 2017, p. 9) que consiste
en la comprobación de un hecho concreto, en tanto la premisa mayor debe estar fundada en la
experiencia o en el sentido común. De la conjunción de ambas premisas se deriva el hecho presumido
o conclusión, “sacada de la referencia de la premisa menor (hecho concreto y cierto) a la premisa
menor (abstracta y problemática) – a lo abstracto se une lo concreto” (San Martín Castro, 2017, p. 9).
Con relación a la posibilidad de utilizar los indicios como medios de prueba en el
ordenamiento jurídico peruano, el Tribunal Constitucional (2008)
5
ha precisado que no es suficiente
“con expresar que la conclusión corresponde a las reglas de la lógica, las máximas de experiencia
o a los acontecimientos científicos, sino que dicho razonamiento lógico debe estar debidamente
exteriorizado en la resolución que la contiene”
6
. Por lo cual, el Tribunal Constitucional exige que
las autoridades expliquen cuáles son los indicios probados y el hecho a probar a partir de ellos,
explicando el razonamiento empleado de modo que si fueran varias las conclusiones posibles –como
podría ser como consecuencia de una prueba en contrario– se expliciten también los motivos por los
cuales se descartó alguno en favor de otro.
Para construir el indicio, debe establecerse: i) la existencia del HECHO INDICADOR (hecho
indicio o premisa menor) a través de otro medios de prueba, por ejemplo de la prueba testimonial;
ii) la RELACIÓN LÓGICA entre el hecho indicador (hecho indicio o premisa menor) y el hecho indicado
(conclusión), para lo cual debe explicarse la INFERENCIA RAZONABLE determinando cuál es la máxima
de la experiencia, regla de la lógica o regla de la ciencia que resulta aplicable al caso, lo que exige
una motivación expresa; iii) debe darse cuenta de las diversas conclusiones a las que podría llegarse
con el razonamiento lógico propuesto y explicarse por qué se elige la que se estima más adecuada
como construcción lógica.
En esta perspectiva vale la pena traer a colación algunos análisis que realiza la doctrinante
Ramírez Carvajal (2017, p. 188-189), para quien la valoración conjunta de la prueba se realiza a partir
de inferencias grupales y se justifica desde dos aspectos:
a) toda vez que el conjunto permite determinar la convergencia se obtiene de la
inferencia indiciaria que aporta cada medio de prueba hacia una misma conclusión,
y b) el conjunto permite contrastar la circunstancia, esto es la coherencia en cuanto
a tiempo, modo y lugar, de donde surgen los elementos de prueba.
Por su supuesto, al tratarse de una estructura del intelecto debe contener entendimiento,
discernimiento y facultades comprensivas.
En ese sentido, se entiende que el HECHO INDICADOR (hecho indicio o premisa menor) es un
instrumento que sirve al MEDIO DE PRUEBA INDICIARIO para su elaboración lógica, que por sí mismo
no suple los presupuestos fácticos previstos por el legislador en la tipificación de la conducta y
que deben acreditarse por diversos medios probatorios, tanto prueba directa como prueba indirecta
para ser valorados de manera individual y de manera conjunta. Al estructurarse la hipótesis de la
5 Todos los documentos mencionados en este artículo están disponibles en: https://www.tc.gob.pe/consultas-de-
-causas/.
6 Sentencia 03847- 2021-HC/TC, fundamento 6.
152
BUSTAMANTE RÚA, Mónica María; MARÍN TAPIERO, Jorge Iván. El estándar de prueba de
conocimiento más allá de toda duda razonable en el procedimiento administrativo sancionador
de Indecopi – Perú: Una mirada desde la presunción de inocencia (presunción de licitud).
Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v. 13, n. 1, p. 139-160, 2025
https://doi.org/10.52896/rdc.v13i1.1141
realización de la conducta típica, deben especificarse los HECHOS JURÍDICAMENTE RELEVANTES con el
detalle de sus circunstancias de tiempo, modo y lugar, la conducta (activa u omisiva) que se le endilga
al administrado como persona natural o jurídica y sus elementos estructurales.
Si en lugar de ello, solo se enuncian genéricamente los HECHOS INDICADORES (hecho indicio
o premisa menor) sin describir la INFERENCIA (a través de la regla de la lógica, la ciencia o máxima de
experiencia) para derivar la comprobación de un HECHO JURÍDICAMENTE RELEVANTE (hecho indicado
o conclusión) o se limita a hacer una exposición gaseosa de los medios de prueba de los hechos
jurídicamente relevantes y de los hechos indicadores, la atribución de responsabilidad resulta
inadecuada y en consecuencia objetiva con afectación de la garantía de la presunción de licitud
(presunción de inocencia). Al carecer de estos requisitos, la decisión estaría ante un supuesto de
motivación sofistica, aparente o falsa que socava la estructura fáctica y jurídica del fallo.
La prueba por indicios exige que exista pluralidad de indicios adecuadamente fundamentados;
plenamente acreditados (por lo que deben descartarse la mera sospecha o aquellos indicios respecto
de los cuales exista duda o sea tan solo probable su efectiva realización. Además, se requiere de
indicios periféricos o concomitantes al hecho a probar, esto es, que exista una conexión directa entre
los indicios para apreciar de mejor manera, el fundamento de la inferencia realizada; deben estar
interrelacionados entre sí y quedar explicito el razonamiento en la resolución, dado que la motivación
es uno de los requisitos de validez de la prueba indiciaria.
Los contraindicios persiguen crear duda en el operador jurídico sobre la realidad de un
indicio determinado. A través de ello puede cuestionarse: i) la existencia del hecho indicador (hecho
indicio o premisa menor), ii) que el hecho indicador (hecho indicio o premisa menor) no ha quedado
suficientemente probado, iii) la existencia de otro hecho que resulta incompatible con la estructura
lógica del indicio que se contraprueba, o iv) la existencia de alternativas fácticas que ponen en duda
la realidad del hecho indicador (hecho indicio o premisa menor).
No obstante, debe advertirse que, en respeto del principio y derecho de la presunción de
licitud (presunción de inocencia como regla probatoria), la regla general debe ser que el órgano
investigador acredite suficientemente la existencia de los indicios que pretende hacer valer y cada uno
de sus elementos estructurales, sin que pueda exigirse necesariamente que se pruebe la inocencia
del investigado a través de los contraindicios, porque ello implicaría una inversión injustificada de
la carga de la prueba, como en algunos casos lo ha hecho Indecopi (v. gr. Resolución Final 395-2024)
7
.
Fernandes e Jesus Júnior (2023) presentan una propuesta de prueba indiciaria en materia económica
para la acreditación de cárteles en Brasil, lo que denota la importancia de esta discusión en materia
administrativa sancionadora.
Así, se verificó que la jurisprudencia del Cade
8
es pacífica con relación al estándar de prueba
requerido para la demostración de cárteles que afectan la competencia en el mercado: “sobre la
utilización de la norma jurídica del régimen per se, caracterizada por la presunción de perjuicio
para la competencia, dada la imposibilidad de que estos acuerdos colusorios produzcan efectos
beneficiosos para los consumidores”
9_10
.
7 Todas las resoluciones mencionadas en este artículo están disponibles en: https://x.gd/YAOMW.
8 Todos los casos publicos Cade mencionados en este artículo pueden consultarse en: https://x.gd/E5DRb.
9 Processo Administrativo nº 08012.001826/2003-10.
10 Processo Administrativo nº 08700.007278/2015-17.
153
6 EL PUNTO DE CIERRE: EL ESTÁNDAR DE PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Según Bustamante Rúa y Palomo Vélez (2018), la presunción de inocencia, en su faceta de
regla de juicio fáctica, precisa de unos requisitos que deberán cumplirse para alcanzar legítimamente
un juicio de responsabilidad: a) Solo la actividad probatoria de cargo, debidamente practicada, puede
conducir al juzgador al convencimiento de la certeza de la responsabilidad, si no se produce tal
convencimiento, debe operar la presunción de inocencia; b) La prueba practicada debe constituir una
“mínima actividad probatoria de cargo”; c) La prueba debe haberse obtenido y practicado con todas
las garantías (contradicción, publicidad y sin vulneración de los derechos fundamentales).
La presunción de inocencia (presunción de licitud) comprende adicionalmente la necesaria
motivación de las sentencias o resoluciones en relación con el estándar de prueba alcanzado, esto
es, el deber de motivación que se impone al juez y autoridad administrativa: a) la motivación fáctica
inferida de la prueba practicada, en la que deberán consignarse hechos enlazados con las cuestiones
que se han de resolver en la sentencia o resolución administrativa, con declaración expresa de los
que se estiman probados; b) una valoración jurídica suficientemente razonada acerca de los hechos
declarados probados en el proceso jurisdiccional o en el procedimiento administrativo sancionador.
Se precisa que para destruir esa presunción se requiere una mínima actividad probatoria de
cargo, de la que puede deducirse la responsabilidad en el escenario judicial o administrativo; misma
que deberá ser producida a instancia de la acusación/ administración y con todas las garantías,
procesales y legales, especialmente que se hayan obtenido lícitamente, de conformidad con los
principios de publicidad, contradicción y que se plasme con la debida motivación en la decisión
judicial o administrativa.
Desde la doctrina, se ha interpretado que la incorporación del principio de culpabilidad en el
ámbito del procedimiento administrativo sancionador constituye un avance en la materia de cara a la
importancia de configurar responsabilidad subjetiva y no meramente objetiva (artículo 2 del Decreto
Legislativo nº 1272). (Perú, 2017a). Ello implica que la entidad pública con potestad sancionadora se
encuentra obligada para acreditar probatoriamente la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) como
elemento indispensable para la imputación de una infracción administrativa. Al respecto, el Tribunal
Constitucional del Perú como una exigencia para ejercer legítimamente la potestad sancionadora,
señala en la Sentencia del 3 de enero de 2003 (Expediente 0010-2002-AI/TC) y en la Sentencia del 24
de noviembre de 2004 (Expediente 2868-2004-AA/TC), que las sanciones solo pueden sustentarse en
la comprobación de la responsabilidad subjetiva del agente infractor.
De esta manera, la atribución de responsabilidad administrativa exige de un análisis que
examine la motivación y voluntad del sujeto infractor con respaldo probatorio. Aun cuando en la
responsabilidad administrativa objetiva no corresponde evaluar los elementos subjetivos del dolo o
la culpa sí se debe evaluar la existencia de nexo causal entre el sujeto y la conducta infractora, sobre
todo porque en este tipo de responsabilidad el único criterio a tomar en cuenta es el hecho (acción
u omisión) constitutivo de infracción sancionable.
154
BUSTAMANTE RÚA, Mónica María; MARÍN TAPIERO, Jorge Iván. El estándar de prueba de
conocimiento más allá de toda duda razonable en el procedimiento administrativo sancionador
de Indecopi – Perú: Una mirada desde la presunción de inocencia (presunción de licitud).
Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v. 13, n. 1, p. 139-160, 2025
https://doi.org/10.52896/rdc.v13i1.1141
6.1. Estándar de prueba “conocimiento más allá de toda duda razonable” en el
procedimiento administrativo sancionador
Los estándares de prueba son los criterios que indican cuándo se ha conseguido la prueba de
un hecho, son los criterios que indican cuándo está justificado aceptar como verdadera la hipótesis.
Respecto del tema, se ha señalado desde la doctrina (Ferrer Beltrán, 2010; Taruo, 2006) que la
construcción de un estándar de prueba implica dos cosas: la primera de ellas, decidir qué grado de
probabilidad o certeza se requiere para aceptar una hipótesis como verdadera; la segunda implica
formular objetivamente el estándar de prueba, esto es, formular los criterios objetivos que indican
cuándo se alcanza ese grado conocimiento. Por lo cual, se plantea que para hablar de estándares
de prueba se debe responder a la pregunta: ¿cuándo está justificado aceptar como verdadera la
hipótesis y que descansará en última instancia en exigencias o grados de confirmación? (Bustamante
Rúa, 2014, p. 74).
En lo que refiere al grado de conocimiento para sancionar en el procedimiento administrativo
sancionador debe acreditarse probatoriamente los hechos jurídicamente relevantes y la
responsabilidad subjetiva “más allá de toda duda razonable”. Esta posición ha sido planteada por el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú al decir:
[…] se entiende que para resolver en contra de un administrado en un PAS es necesario
que la administración cuente con evidencia que demuestre que el acusado cometió la
infracción que se le imputa. Ahora bien, el nivel de probanza de la acusación es que
esta se encuentre “probada más allá de toda duda razonable”. En otras palabras, solo
se puede condenar a un administrado si la acusación es la única hipótesis posible
que explica los hechos probados del caso. Si existe otra teoría que pueda explicar los
hechos probados del caso, entonces no se puede condenar al acusado (Perú, 2017b,
p. 45).
En el mismo sentido, Cardich (1996, p. 192), precisó que:
En el sentido [de] que las sanciones administrativas son una subespecie del género
«sanciones punitivas» […] los principios del debido proceso penal son de aplicación,
con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador […] la potestad
sancionadora de la Administración debería ser un monopolio judicial del Estado,
pero éste por motivos pragmáticos atribuye la represión de los ilícitos de menor
relevancia a la Administración.
Por ello, a la luz de algunas decisiones proferidas por Indecopi
11
, el estándar de prueba
aplicable en el procedimiento administrativo sancionador es el de “conocimiento más allá de toda
duda razonable”, también denominado como “plena convicción” o “certeza”. Entre ellas se destacan
las Resoluciones 1171-2006 /TDC-Indecopi del 2 de agosto de 2006; 0649-2008/TDC-Indecopi del 1 de
abril de 2008; 0171-2020/SDC-Indecopi del 30 de diciembre 2020; 0037-2021/SDC-Indecopi del 4 de
marzo de 2021; y 015-2021/SLC- Indecopi del 5 de mayo de 2021. Posiciones que contrastan con otros
pronunciamientos del mismo organismo, en cuyos términos:
11 Todas las resoluciones mencionadas en este artículo están disponibles em: https://x.gd/PiJeq.
155
En ese sentido, si bien generalmente los principios reconocidos por el derecho
penal resultan aplicables a los procedimientos administrativos sancionadores
(presunción de inocencia, legalidad, non bis in idem, proporcionalidad de las penas,
entre otros), ello no implica que toda institución aplicable a los procesos penales
deba ser replicada en el procedimiento administrativo. De esta manera, no podría
equipararse el estándar probatorio exigido para acreditar la responsabilidad de
los agentes económicos por infracciones administrativas con aquel utilizado para
declarar la culpabilidad de las personas en los procedimientos penales, cuya
gravedad y reproche resulta mayor. Sin embargo, incluso en casos de infracciones
administrativas, la Comisión deberá formarse plena convicción sobre los hechos que
sustentan una declaración de responsabilidad (Indecopi, Resolución 014-2022).
De igual manera, en aplicación de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia del Perú,
para el proceso penal resulta también exigible como estándar de prueba el de “conocimiento más
allá de toda duda razonable”, que exige de una adecuada y suficiente actividad probatoria por parte
del órgano investigador. No obstante, esta posición no ha sido uniforme en las decisiones del órgano
administrativo sancionador peruano
12
, quien suele exigir la configuración de contraindicios a cargo
del investigado como carga probatoria encaminada a reafirmar la licitud o inocencia de la conducta,
que debería presumirse.
Como se observa en el siguiente gráfico, Indecopi ha reconocido tres grados de cognición
a los que puede arribar la autoridad administrativa respecto de la comisión de una infracción
administrativa durante el desarrollo de un procedimiento administrativo sancionador. Cada grado
de convicción permitirá tomar decisiones que impulsen o decidan de fondo el proceso, siendo el
de “plena convicción” el estándar de mayor exigencia y el necesario para fallar sobre la comisión
de la conducta constitutiva de infracción administrativa. Cabe acotar que este estándar también es
denominado por Indecopi como “certeza” y “conocimiento más allá de toda duda razonable”.
Gráfico 2 - Grados de convicción de la autoridad administrativa sobre la comisión de una
infracción administrativa
Fuente: elaboración propia a partir de Resolución 0649-2008/TDC-Indecopi del 1 de abril de 2008 y
Resolución 0171-2020/SDC-Indecopi del 30 de diciembre 2020.
12 Resolución Final 395-2024; Resolución 0037-2021.
156
BUSTAMANTE RÚA, Mónica María; MARÍN TAPIERO, Jorge Iván. El estándar de prueba de
conocimiento más allá de toda duda razonable en el procedimiento administrativo sancionador
de Indecopi – Perú: Una mirada desde la presunción de inocencia (presunción de licitud).
Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v. 13, n. 1, p. 139-160, 2025
https://doi.org/10.52896/rdc.v13i1.1141
Debe tenerse en cuenta que hablar de estándar de prueba en el procedimiento administrativo
sancionador no significa una especie de regreso a la prueba tasada, dado que su estándar de prueba
se plantea como regla de juicio en la valoración conjunta de la prueba con el propósito de adoptar
una decisión final sobre la declaración o no de responsabilidad administrativa. Este parte de tres
momentos fundamentales en el proceso de toma de la decisión por la autoridad administrativa
sancionadora sobre los hechos jurídicamente relevantes, momentos que son lógicamente distintivos
y sucesivos. Ellos son: i) la conformación del conjunto de elementos de juicio o prueba por la
Secretaría Técnica de Indecopi, ii) la valoración de los elementos de juicio o prueba por la autoridad
administrativa, y iii) la adopción de la decisión sobre los hechos probados y conforme al estándar de
prueba definido en el respectivo procedimiento.
7 PROPUESTA: ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE UN ESTÁNDAR DE PRUEBA
Tanto en el proceso penal como en el procedimiento administrativo sancionador, teniendo en
consideración el alcance de la presunción de inocencia y la presunción de licitud, se hace necesario
que en materia de estándar de prueba para declarar la responsabilidad penal o administrativa se
cumpla: i) condición de verificabilidad de la hipótesis acusatoria (en el proceso penal) o de la hipótesis
de imputación (en el procedimiento administrativo sancionador) de una conducta típica reprochable
a un agente, verificable en cuanto a su antijuridicidad o lesividad a un bien jurídicamente tutelado;
ii) condición de verificación de la prueba de la imputación a partir de medios pertinentes, relevantes
y útiles; iii) condición de comprobación de la hipótesis de la acusación o de la imputación desde el
principio de presunción de inocencia y el principio de licitud; y iv) condición de adecuada motivación
de la decisión desde la garantía de presunción de inocencia.
El estándar de prueba debe permitirle a la autoridad reconocer qué debe identificar en cada
medio de prueba para fijar los hechos de la controversia y construir su inferencia. En consecuencia,
el estándar de prueba debe ser la guía para realizar un control sobre la actividad valorativa para la
fijación de los hechos de la hipótesis de imputación en el procedimiento administrativo sancionador.
De modo que, tras identificar que el conocimiento más allá de toda duda razonable o plena
convicción o certeza es el estándar de prueba que doctrinal y jurisprudencialmente se ha determinado
como exigible en materia penal, a su vez reconocido por el propio Indecopi y el Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos como el grado de convicción al que se debe llegar para la imposición de
sanciones administrativas, necesariamente debe colegirse una íntima relación entre la materia penal
y la administrativa sancionadora en este punto, de la cual, al ser el área penal la última ratio del
ordenamiento, su decisión debe ser determinante para la decisión administrativa. Así, la condena
penal basada en el esclarecimiento de los hechos más allá de toda duda razonable permitiría explicar
que se deriven también consecuencias administrativas sustentadas en idéntico grado de convicción
en estrecha relación con la carga de la prueba que se exige para desvirtuar la presunción de inocencia
(presunción de licitud).
157
Posición que difiere de los presupuestos planteados por el Cade en Brasil
13
, para quien:
El mosaico de pruebas del expediente es suficiente para que el estándar probatorio
de los delitos de competencia apoye la condena, que difiere del exigido para las
condenas en el ámbito penal
14
.
[E]l nivel de prueba exigido en los procedimientos administrativos ante el Cade
es diferente del exigido para una condena penal. Si el estándar de prueba en
esta última es el que exige una prueba más allá de toda duda razonable, en el
procedimiento administrativo existe la posibilidad de que los normas que solo exijan
la preponderancia de la prueba o prueba clara y convincente
15
.
8 CONSIDERACIONES FINALES
La garantía del debido proceso es integrada por la presunción de inocencia (presunción de
licitud) con reconocimiento en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos. En el contexto
regional, la CADH le reconoce expresamente como derecho humano en el artículo 8.2 (de las garantías
judiciales). A su vez, el artículo 2 numeral 24 literal e de la Constitución Política del Perú de 1993 lo
consagra como derecho constitucional. Asimismo, en el procedimiento administrativo sancionador se
consagra bajo la nominación de “presunción de licitud”, como principio de la potestad sancionadora
administrativa del Estado en el artículo 248 numeral 9 del Texto Único Ordenado de la Ley nº 27444.
La garantía de la presunción de inocencia, como derecho humano y derecho fundamental,
presenta varias aristas: i) como regla de tratamiento en el proceso; ii) como regla probatoria
(relacionado con la carga de la prueba); y iii) como regla de juicio (relacionado con el estándar de
prueba para declarar la responsabilidad):
a) La presunción de inocencia como regla probatoria exige que el órgano investigador acredite
con suficiencia probatoria la responsabilidad del administrado. Ello significa que la carga de
la prueba de la responsabilidad subjetiva en el procedimiento administrativo sancionador
se encuentra en cabeza de Indecopi, sin que desde el marco convencional y constitucional
sea admisible la inversión de la carga, exigiendo al administrado demostrar su inocencia
precisamente en contravía de la presunción de licitud. Por tratarse de una presunción iuris
tantum de la que gozan los administrados imputados, se desplaza hacia la administración la
carga de probar cada uno de los elementos que configuran la conducta típica investigada y la
responsabilidad subjetiva tanto en persona jurídica como en persona natural.
b) La presunción de inocencia como regla de juicio se relaciona con la definición del estándar
de prueba que se debe alcanzar para definir la responsabilidad administrativa. Dicha
presunción en su faceta de regla de juicio precisa de una mínima actividad probatoria de
cargo debidamente practicada con respeto de las garantías y los derechos fundamentales.
13 En el mismo sentido, Coêlho (2016, p. 158), para quien “se entiende que el rigor probatorio en el derecho penal es
mayor que en el derecho antitrust; que el menor estándar probatorio del derecho antitrust da un tratamiento diferente a las
pruebas en el ámbito penal, civil y administrativo; y que, a pesar de estas diferencias, el derecho antitrust ha buscado acercar-
se cada vez más a la verdad investigada en el ámbito penal, y a los criterios de éste para aplicar una sanción justa y razonable
a los agentes”.
14 Parecer MPF 26/2024.
15 Memorial PGR nº 896.814/2022, de 4.12.2022.
158
BUSTAMANTE RÚA, Mónica María; MARÍN TAPIERO, Jorge Iván. El estándar de prueba de
conocimiento más allá de toda duda razonable en el procedimiento administrativo sancionador
de Indecopi – Perú: Una mirada desde la presunción de inocencia (presunción de licitud).
Revista de Defesa da Concorrência, Brasília, v. 13, n. 1, p. 139-160, 2025
https://doi.org/10.52896/rdc.v13i1.1141
Adicionalmente, comprende la necesaria motivación de las resoluciones en relación con el
estándar de prueba alcanzado, lo que impone a la autoridad administrativa la motivación
fáctica de la prueba practicada y la valoración jurídica suficientemente razonada acerca de
los hechos que se declaran probados.
Así, el órgano investigador debe acreditar la existencia de los hechos jurídicamente relevantes
investigados, para lo cual, podrá utilizar variedad de medios de prueba entre los cuales se encuentra
la prueba indiciaria como prueba indirecta. Indecopi incurre en un error cuando, con frecuencia, en
sus resoluciones reclama a los administrados la presentación de contraindicios, lo que conlleva a una
inversión de la carga de la prueba y su desplazamiento hacia los administrados con desconocimiento
de su presunción de inocencia (presunción de licitud). La formulación de contraindicios debe obedecer
a una estrategia facultativa de la defensa si ella fue elaborada dentro de su teoría del caso, sin que
pueda erigirse como una exigencia legal a cargo de los imputados.
Para la construcción de un indicio como medio de prueba, Indecopi debe acreditar todos los
elementos que estructuran esta prueba indirecta: i) el hecho indicador (hecho indicio, hecho base
o premisa menor), para lo cual, debe utilizar otros medios de prueba como la prueba documental o
testimonial; ii) la inferencia razonable (regla de la sana crítica o premisa mayor), en la que deberá
indicar expresamente cuál es la máxima de la experiencia, la regla de la lógica o de la ciencia que
utilizará para arribar a la conclusión, explicando la razón por la que le ha servido de base (de no
hacerlo, faltaría Indecopi al debido proceso y al deber de motivación del acto administrativo); y iii)
deberá hacer explícita la conclusión arribada y los fundamentos por los cuales de la premisa menor
puede acreditarse la conclusión empleando para ello la premisa mayor. Este es un ejercicio que debe
aplicar la autoridad administrativa para cada indicio que pretenda construir.
La acreditación de los hechos jurídicamente relevantes y de la responsabilidad subjetiva en
persona natural y persona jurídica, centrada en la construcción indiciaria, debe tener en consideración
que la prueba por indicios de modo tal que lleve a la convicción del operador judicial o jurisdiccional al
grado de “conocimiento más allá de toda duda razonable”. Decisiones poco uniformes o que empleen
diferentes estándares de prueba ante un mismo supuesto fáctico resultan vejatorias del debido
proceso desde una óptica convencional y constitucional. Por lo cual, es imperativa la uniformización
de los criterios adoptados por Indecopi como raseros de valoración probatoria. Ante la naturaleza de
las conductas investigadas, el estándar penal parece razonable, necesario y proporcional.
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